El Abogado Argentino Luis Moreno Ocampo Fiscal de la CPI
Competencia y Jurisdicción de la CPI & El Consejo de Seguridad de la ONU...
El enemigo íntimo desde
Nicolás Mancini, 1º de julio 2009.
Introducción:
En estos momentos fundamentales de la historia, la humanidad, fuertemente golpeada y hastiada por la violencia desmedida, coincidía en reclamar límites a las atrocidades de la guerra y sanción para los responsables. La historia es conocida, se han dado pasos importantes en materia humanitaria y penal internacional, aunque con una omnipresente dificultad política y jurídica para legitimar los mismos. Desde la intención de sancionar a Guillermo II de Alemania después de
Los primeros juzgamientos a las potencias vencidas, es decir, los tribunales especiales creados a tal fin por tratados internacionales después de
Un tribunal universal permanente con una competencia y jurisdicción establecida de antemano y al cuál los Estados se sometan en forma voluntaria generaría un espacio para un proceso de imposición definitiva del respeto al derecho humanitario y el juzgamiento a los responsables de crímenes internacionales de acuerdo a las garantías del derecho criminal aceptado por las civilizaciones modernas. Éste era el objetivo perseguido por una corriente doctrinaria y un importante número de entes especializados en la prevención y rechazo a los conflictos armados y sus consecuencias. Un tribunal venía gestándose y sería un hecho tarde o temprano. Pero a éste tribunal le esperaba un estreno amargo, y el golpe vendría nada menos que de su poderoso (y forzoso) amigo íntimo; El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
El Primer Tribunal Penal Internacional
Como dije anteriormente, gracias al trabajo encomiable de una gran cantidad de organizaciones de todo el mundo, como el Comité Internacional de
Pero no se llegó aquí a la perfección, ni mucho menos. El camino es lago y la Corte tiene algunos puntos grises, que tarde o temprano tendrá que enfrentar si pretende ser realmente universalmente reconocido como tribunal independiente, justo e imparcial.
Grandes intereses gravitaron a la hora de crear el tribunal, a la hora de delimitar su jurisdicción y competencia, de medir su alcance y sobre todo a la hora de firmar y someterse a su jurisdicción. Esta puja por su conformación y alcance trajo como resultado un (a decir de la mayoría de los juristas entusiastas y detractores de
Siguiendo la posición de que jurisdicción es la facultad que tienen todos los jueces, sean nacionales, municipales, federales o internacionales de “decir el derecho” (ius-dire), en general la capacidad de “decir el derecho” se encuentra limitada y las restricciones pueden ser de grado (primera y segunda instancia), en cuanto a la materia (civil, penal, comercial, etc), en función de la persona (civiles, militares, Estados) o también en cuanto al ámbito territorial (municipal, provincial, nacional, regional, internacional). Estas limitaciones al ejercicio del poder jurisdiccional reciben el nombre de “competencia”[2]. De modo que utilizaré el término competencia entendida como el grado o la amplitud del ejercicio de un poder jurisdiccional.
En principio, la CPI tiene competencia complementaria a las jurisdicciones nacionales, es un tribunal de última instancia. Los Estados con jurisdicción interna sobre los supuestos criminales deben ser los primeros en juzgar a los mismos. O sea, se garantiza que
“…estará facultada para ejercer su jurisdicción sobre personas respecto de los crímenes más graves de trascendencia internacional de conformidad con el presente Estatuto y tendrá carácter complementario de las jurisdicciones penales nacionales…”[3].
En seguida, el mismo artículo prosigue “…la competencia y el funcionamiento de
En cuanto a la materia personal, el Estatuto establece cuáles son los crímenes que
Se entiende que la etapa más difícil de la negociación del Estatuto sería la definitoria del alcance personal y la búsqueda de consenso por parte de todos los Estados firmantes en cuanto a la competencia, ya sea personal o territorial. En este punto, ciertas potencias intervinieron con todo su peso para conseguir la inmunidad (impunidad?) de sus agentes en el extranjero, logrando debilitar la capacidad jurisdiccional de
El artículo 12º establece los requisitos para el ejercicio de su competencia territorial o personal especificando en qué casos puede entender
No cabe duda que los principios generales del Derecho Penal reconocidos por las naciones civilizadas, como el principio de ley anterior (Nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege), el de irretroactividad ratione personae de la ley penal y el principio de tribunal natural se plasmaron en el Estatuto como garantes de solidez y legitimidad. Pero, como antes anticipé, hay puntos grises que ponen en duda la independencia de la Corte. Entre otras cuestiones, la intervención del Consejo de Seguridad haciendo uso de un artículo del Estatuto que parece tener límites inciertos.
El papel del Consejo de Seguridad en el Estatuto de Roma
El rol otorgado en el Estatuto al Consejo de Seguridad es de gran importancia en términos de competencia. En su poder discrecional quedan dos facultades fundamentales: la de generar el inicio de una investigación (artículo 13 del Estatuto[6]) o el de interrumpirla o simplemente impedirla (artículo 16 del Estatuto). En este trabajo me centraré en la facultad del artículo 16 puesto que es justamente el caso que atañe a la competencia jurisdiccional de
A continuación la traducción oficial al español del artículo 16 del Estatuto:
Artículo 16
Suspensión de la investigación o el enjuiciamiento
En caso de que el Consejo de Seguridad, de conformidad con una resolución aprobada con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de
Como podrá observarse, la facultad conferida al Consejo de Seguridad por este artículo se traduce en un potencial límite a la autonomía de la Corte.
La inclusión del artículo referido no pudo más que provocar una oposición generalizada por parte de los países negociantes del Estatuto, basándose en la idea de que sería una herramienta para otorgar impunidad, por lo menos, a los ciudadanos de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Sin embargo, los Estados que impulsaban esta norma manifestaban que el propósito era garantizar que el Consejo de Seguridad pudiera emprender delicadas negociaciones de paz durante un período de tiempo y en ciertas con condiciones excepcionales. El representante del Reino Unido de Gran Bretaña declaró en ocasión de las negociaciones que:
“[Esa petición del Consejo de Seguridad] se producirá en casos contados y no se me ocurre que el Consejo valla a hacer frecuentes peticiones de suspensión en aplicación del artículo
En definitiva, el artículo 16 se aprobó con esa redacción gracias a la presión de una coalición liderada por los representantes de Estados Unidos de América[9]. Nadie desconoce lo determinante que puede ser el lobbi de los Estados Unidos y su poder de veto implícito a este tipo de proyectos.
En el momento de redactar el artículo 16 primaba la interpretación (por lo menos en declaraciones oficiales) que el único propósito del mismo era que el Consejo de Seguridad pudiese solicitar la suspensión temporal de la investigación o el enjuiciamiento de un caso puntual que ya haya iniciado
Brevemente, trataré de determinar los elementos del artículo 16 y esta facultad de interrupción por parte del Consejo de Seguridad:
I. Debe hacerse “…de conformidad con una resolución aprobada con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas”.
II. Que la “...investigación o enjuiciamiento haya empezado...”.
Estos dos elementos parecen ser las condiciones que deberán darse para emitir la solicitud. El Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas determina qué acciones podrá tomar el Consejo de Seguridad en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión. De modo que la resolución que pida a la CPI la suspensión de sus actividades deberá detallar cuidadosamente cuál es la amenaza a la paz inminente que origina la misma.
Por otro lado, el hecho que la investigación o enjuiciamiento ya haya empezado resulta lógico puesto que, una vez en curso, el Consejo de Seguridad puede hacer una razonable evaluación del alcance y los posibles efectos del trabajo del Fiscal o la Corte.
Ya vigente el flamante Estatuto de Roma desde el 1º de julio 2002 y con
El 12 de julio de 2002, en su 4572a sesión, el Consejo de Seguridad aprobó
“[El Consejo de Seguridad] Pide, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Estatuto de Roma, que
Es evidente que los dos elementos que condicionarían el uso del artículo 16 no se cumplen. No se trata de un proceso ya iniciado y tampoco se trata de una resolución tomada con arreglo al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. A todas luces, la mentada resolución es una interpretación amplia (libre) del artículo16 del Estatuto. Resulta difícil creer que el artículo 16 se haya aprobado con la intención (por lo menos expresa) de establecer por anticipado un privilegio general de inmunidad a favor de los nacionales de los Estados que no son parte en el Estatuto y que participan en operaciones establecidas o autorizadas por las Naciones Unidas. De modo que, lejos de representar un escollo a la autonomía de
Por otro lado, esta interpretación pone en un eventual y segundo plano a las ya citadas normas de delimitación de competencia (artículos 11, 12 y 13 del Estatuto) en clara violación del artículo 10 que dice:
“Nada de lo dispuesto en la presente parte se interpretará en el sentido de que limite o menoscabe de alguna manera las normas existentes o en desarrollo de derecho internacional para fines distintos del presente Estatuto”.
Al igual que cualquier organismo establecido conforme derecho, el Consejo de Seguridad no puede actuar mas allá de sus atribuciones (ultra vires) tratando de ejercer facultades de las que no dispone en aplicación de
En una reunión abierta del Consejo de Seguridad el 10 de julio de 2002 más de cien Estados miembros de las Naciones Unidas mostraron su oposición a
“SEÑOR PRESIDENTE.
La posición de
“…Es por ello que nos preocupa la posibilidad de que se renueve
Y prosigue:
“Por último
Pese a una oposición generalizada de gran parte de la opinión pública internacional, tanto de juristas como doctrinarios, al cabo de un año, el Consejo de Seguridad se preparó para renovar
“Permítaseme expresar la esperanza de que esto no se convierta en una rutina anual. Si así fuera, temo que el mundo lo interpretaría como que este Consejo desea reclamar inmunidad absoluta y permanente para aquellos que sirven en las operaciones que establece o autoriza. Y si ocurriera eso, afectaría no sólo la autoridad de
Cambio de Estrategia
El 23 de junio de 2004, después de haberse dado a conocer a la opinión pública la contundente opinión del Secretario de la ONU arriba transcripta y los casos de tortura en las cárceles de Abu Graib en Irak, los Estados Unidos retiraron la solicitud de renovación de la Resolución 1422/1487 ante el Consejo de Seguridad, admitiendo que no podrían obtener los votos suficientes para esta renovación. La Resolución 1487 expiró hace exactamente 5 años un 30 de junio de 2004.
La decisión de Estados Unidos de no promover la inmunidad de su personal representó una victoria para la CPI y para el principio de igualdad ante la ley culminando, para algunos, un mal comienzo en la incipiente historia de
A pesar de esta aparente victoria de parte de los defensores de la CPI, el Consejo de Seguridad no tardó en reaparecer, esta vez con una versión “solapada” de la Resolución 1422 con respecto a la situación en Liberia. En la Resolución 1497 del 1º de agosto de 2003[14], puede leerse un intento más sutil para resguardar a los agentes de los Estados no miembro, de la jurisdicción de la Corte. No se hace referencia directa al artículo 16 del Estatuto, pero de todos modos “decide” que el Estado de Liberia tiene “jurisdicción exclusiva” sobre los agentes arriba mencionados.
De acuerdo al principio de complementariedad de la CPI, está claro que el Estado de Liberia goza de jurisdicción sobre los crímenes cometidos en su territorio y que la CPI no podrá intervenir hasta tanto no se den los requisitos del artículo 17.1.b. del Estatuto. La cuestión es la “exclusividad” decidida por el Consejo de Seguridad y su eventual alcance. Para algunos doctrinarios y militantes defensores de la CPI esta jurisdicción exclusiva “abriría las puertas para establecer una inmunidad permanente ante la CPI para los crímenes de lesa humanidad, de guerra y genocidio”[15]. Lo cierto es que algunos países aún buscan la impunidad para sus ciudadanos en el exterior y el Consejo de Seguridad persiste en arreglar esa impunidad de antemano. Esto sigue violando al artículo 16 de la Corte puesto que su aplicación debe ser “…aprobada con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de
Conclusión:
Más allá de la buena voluntad y el sentido de justicia invocado por quienes avalaron la presencia del Consejo de Seguridad en el Estatuto de Roma de 1998, es evidente que bien o mal aplicado, el artículo 16 siempre resultará una intromisión en el trabajo del tribunal.
Como dijo, el anteriormente citado, Embajador Uruguayo S.E. Dr. Felipe H. Paolillo “El Estatuto proporciona garantías más que suficientes que aseguran que las decisiones de
El peso de los factores políticos nos recuerda la inexistencia de un órgano judicial internacional de jurisdicción compulsiva para los Estados. La máxima “Par in parem imperium non habet” es la piedra basal de este sistema internacional de coordinación fundado en la coexistencia pacífica, la recíproca tolerancia, el fiel cumplimeinto de la palabra empeñada y la solidaridad en la prosecución y detención de delincuentes.
La Corte Penal Internacional es un organismo valiosísimo y emblemático de la lucha por el respeto de los Derechos Humanos y la condena a los crímenes internacionales. Su competencia es su punto débil y se necesitará de tiempo y voluntad política para reformar su Estatuto y alcanzar independencia y universalidad. Mientras tanto, el trabajo de la Corte deberá seguir siendo intachable e incansable, acompañado por un sinnúmero de fuerzas que creen en su noble tarea y en que tarde o temprano su capacidad de imposición y su independencia alcanzaran los niveles óptimos.
Nicolás Mancini – 1º de julio de 2009
[1] Trabajo para la materia Derecho Penal Internacional de la Maestría en Relaciones Internacionales de la UBA. Profesora Dra. Silvia Fernández de Gurmendi. Consigna "Consecuencias para la competencia de la Corte de las facultades reconocidas al Consejo de Seguridad por el Estatuto de Roma. Ejercicio por el Consejo de Seguridad de las facultades reconocidas en el Estatuto desde 2002." 10 a 15 páginas.
[2] José Dobosêk, “Derecho Internacional Penal, Fuentes Normativas”, Pág. 310,
[3] El subrayado es mío.
[4] Artículo 5º del Estatuto de Roma de 1998.
[5] En lo que se refiere al crimen de Agresión, el artículo 5º del Estatuto dice que
[6] El 31 de marzo de 2005, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 1593 (2005) para la remisión de la situación de Darfur, Sudán a la Corte Penal Internacional (CPI). Esta fue la primera vez en la historia que el Consejo de Seguridad remitió un caso a la CPI. El 6 de junio de 2005 el Fiscal de la CPI Sr. Luis Moreno Ocampo comenzó oficialmente la investigación de los crímenes cometidos en Darfur. Hoy en día Omar Al Bashir, el presidente de Sudán tiene una orden de arresto propuesta por el Fiscal de la Corte y aprobada en marzo de 2009 por la Sala de Cuestiones Preliminares. Al día de hoy, el presidente de Sudán se pasea por el mundo y la orden de arresto no se hizo efectiva. Al tratarse de un jefe de Estado este tipo de decisiones son políticamente críticas y difíciles de concretar.
[7] El Estatuto de Roma entró en vigor el 1º de julio de 2002. El subrayado y la bastardilla son míos. http://www.un.org/spanish/law/icc/statute/spanish/rome_statute(s).pdf
[8] Amnesty International “El Consejo de Seguridad debe negarse a renovar la
ilegal Resolución
[9] Idem 4.
[11] Ídem anterior.
[12] Carpeta Parlamentaria sobre
[13] Parliamentarians for Global Action, Acción Mundial de Parlamentarios. Carpeta Parlamentaria
sobre la Corte Penal Internacional (CPI), New York 2004.
http://biografias.bcn.cl/alegislativo/pdf/cat/docs/2912-07/950.pdf
[14] Resolución 1497(2003), Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4803ª sesión, celebrada el 1° de agosto de 2003. Ver el texto completo en el Anexo al final del documento.
[15] Coalición por la Corte Penal Internacional, http://www.iccnow.org/?mod=res1497.
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