Aproximación al Financiamiento Internacional de los Entes Subnacionales Argentinos.
Las provincias,
Por Nicolás Mancini, julio 2008
Introducción
Para quienes no somos expertos en el asunto, es casi automático asociar la idea de Financiameinto Internacional con la interacción entre Estados Nacionales, como sujetos de deuda, y a los diversos Organismos Internacionales de Crédito – llámese FMI, BID o Banco Mundial- como sujetos prestadores… cerrando seguidamente la ecuación. Sin embargo, en la actualidad cuando se habla de deuda o financiamiento internacional para entes gubernamentales, uno puede referirse tranquilamente a
Desde hace varios años los entes subnacionales argentinos se vinculan con entidades de crédito y financiamiento internacional y contraen obligaciones para el financiamiento de la inversión y el gasto público local. En un principio, a través de prestamos llamados “indirectos” que llegaban a las provincias por convenios - Estado Nacional mediante – y, posteriormente, se empezaron a otorgar prestamos “directos” negociados directamente entre los entes subnacionales y los OIC (Organismos Internacionales de Crédito) según sus intereses y capacidades. Este nuevo tipo de endeudamiento independiente que realizan las provincias responde, entre otras cosas, a una de las prerrogativas otorgadas a los entes subnacionales argentinos a través de la reforma Constitucional de 1994 y mas específicamente el nuevo artículo 124 que habilita a los gobiernos no centrales a celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior y no afecten el crédito público de
Las relaciones internacionales de los entes subnacionales, la descentralización del Estado Nación, la regionalización y la irrupción de la “Paradiplomacia” como parte de la agenda de los entes subnacionales argentinos y del mundo, son contribuyentes, como dije, al desarrollo de ésta y otras nuevas modalidades de financiamiento internacional. Puesto que éste trabajo tiene una mirada hacia el desarrollo autónomo de las relaciones internacionales de los entes subnacionales, concentraré la atención en los créditos directos que son los que suponen una mayor participación y autonomía política por parte de los entes que negocian; qué financiar, de qué forma, cuánto van a gastar, cómo van a pagar, etc.
Como intentaré describir, las características de los créditos, sus destinos y su cantidad responden a factores relacionados con las particularidades de cada ente subnacional sin depender exclusivamente del estado de la economía nacional. Tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros, son organismos de crédito internacional protagonistas en esta modalidad no tan novedosa pero si, tal vez, olvidada al pensar en el financiamiento internacional como componente de las variadas y multifacéticas Relaciones Internacionales.
I. ¿Una modalidad en aumento?
Varios autores coinciden en que las relaciones de Argentina con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial empezaron en los años ‘60. Sin embargo, los préstamos de estos Organismos Internacionales de Crédito (en adelante OIC) a los entes subnacionales argentinos son mas recientes, puesto que recién a partir de los ’90 éstos comienzan a ser destinatarios de mayores desembolsos internacionales como préstamos directos e indirectos. A su vez, analistas del BID consideran que esta modalidad se desarrolló exitosamente en los últimos 20 años en varias regiones de América Latina y el Caribe aumentando significativamente en el periodo 1990-
Como anticipé en la introducción, al principio, la modalidad de gestión y recepción de los préstamos fue la llamada financiación “indirecta”; gestionada por intermedio del Estado Nacional e instrumentado mediante préstamos con convenios subsidiarios de traspaso de fondos entre
Conjuntamente con la antes mencionada reforma constitucional de mediados de los ’90, se inició una nueva modalidad de financiamiento a las provincias y
En los llamados créditos “directos” son los entes subnacionales los prestatarios directos y son ellos quienes discuten los contenidos y condiciones con los OIC, pero como veremos mas adelante, es el Estado Nacional quien los enmarca y los garantiza. Esta garantía responde, por un lado, a la necesidad del Estado Nacional de tomar medidas que reduzcan el riesgo de comprometer el Crédito Público Nacional y, por otro lado, consiste un requisito esencial para el otorgamiento de préstamos directos a las provincias por parte de los Organismos Multilaterales de Crédito que buscan un respaldo y un responsable a la hora de cobrar.
Es dable destacar que, en los años 90 esta modalidad alcanzo números record para el país[4], sin embargo después de la crisis de principios de Siglo se evidenciaron varias deficiencias tanto en el buen uso de los créditos como en la capacidad de los Estados Subnacionales para responder a sus obligaciones, por lo que los créditos directos desaparecieron y van apareciendo tímidamente entre los OIC y algunas provincias[5].
II. Institucionalización:
En este sentido, podemos ver como esta modalidad de toma de créditos y financiamiento internacionales se institucionalizó en varias de las provincias argentinas e incluso en
Por último, la Provincia de Río Negro cuenta en su estructura gubernamental con la Unidad Provincial de Coordinación y Ejecución de Financiamiento Externo (UPCEFE), que es la encargada, como veremos más adelante, de centralizar las relaciones con los OIC y ejecutar sus programas.
Estos son algunos ejemplos de cómo los entes subnacionales se preparan para poder asumir los compromisos internacionales cumpliendo con las directivas nacionales y centralizando todas las vías de comunicación entre los Organismos Internacionales de Crédito y los gobiernos locales.
III. Las Facultades Constitucionales
El nuevo artículo 124 de
Tengamos en cuenta que, a raíz de la crisis desatada en el 2001 las provincias se vieron imposibilitadas de pagar la deuda contraída, y
La necesidad de regular de antemano la toma de deuda por parte de las provincias, entonces, se hace evidente por lo que se dictaron leyes que toman las tratativas en un momento anterior al momento de la toma de créditos externos. Finalmente, cabe señalar que los procedimientos fijados por
IV. El control ex ante y
La reforma de
Los organismos Internacionales de Crédito no realizan préstamos sin un compromiso viable por parte del Estado que pide el crédito, por lo que si el Estado Nacional no avala los créditos el Organismo, ningún Estado extranjero ni organismo internacional de crédito accedería a arriesgarse. Por tales razones, resulta necesario ver qué problemas ocurren en la práctica (problemas que motivan el debate sobre la reglamentación del artículo 124 CN). Cualquier Estado u organismo internacional (especialmente de crédito) intentará, antes de celebrar un tratado con una provincia, consultar a
Una vez instituido el articulo 124 de
El resultado fue, en la mayoría de los casos, un empeoramiento en los índices de educación y una deficiente administración en salud, puesto que los créditos no fueron lo suficientemente bien otorgados, administrados ni controlados.
Después del poco éxito del masivo otorgamiento de créditos directos en los ’90 y la crisis del 2001, se cortaron las fuentes de crédito y el Gobierno Nacional debió reorganizar internamente primero y renegociar después para volver a entablar relaciones con los OIC.
La base de las regulaciones que rigieron en el período “post-convertibilidad” estuvo dada por el Programa de Financiamiento Ordenado (PFO). El PFO se sancionó en noviembre de 2002 y se dio en forma paralela con la operatoria del canje de deuda provincial. Digamos que, mediante el PFO el Estado nacional se comprometía a cubrir parte de la necesidad de financiamiento de las provincias y a cambio éstas eran exigidas a implementar reglas macro-fiscales homogéneas orientadas al ordenamiento de sus cuentas, prohibiéndoles contraer nuevas deudas por fuera del programa que incrementaran su stock. El punto principal de esta ley respecto del endeudamiento provincial con Organismos de Crédito Multilaterales, habilitaba a las provincias a obtener financiamiento proveniente de organismos multilaterales de crédito, pero ponía como condición pedir previa autorización al Ministerio de Economía (MECON), (artículo 10)[9].
A raíz de lo sucedido en varias ocasiones y sobre todo después de la crisis del 2001 y el periodo post-convertibilidad, se dictaron leyes que buscan delimitar y controlar el endeudamiento provincial, tanto como un método de garantizar transparencia hacia los Organismos de Crédito Internacionales como una herramienta para controlar el endeudamiento provincial.
V. La Ley de Responsabilidad Fiscal
Como adelanté, en 2004 el país empezó a crecer y se entabló nuevo dialogo con los Organismos de crédito después del default del 2001. En este contexto, se sanciono
Entre otras directivas, como la creación del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, con sede en la Ciudad de Buenos Aires, como órgano de Aplicación del Régimen establecido en la Ley, en términos de endeudamiento, el artículo 21 dispone que “Los gobiernos de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tomarán las medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios…”.
Cabe destacar que algunas provincias, en sus Constituciones Provinciales hacen referencia expresa a la contratación de créditos y establecen las condiciones para esta operación y también se refieren a los recursos que con este tipo de operaciones se comprometerán, y en muchos casos, a la utilización de los montos solicitados. En algunos casos no se diferencia entre fuentes de crédito internacional y nacional, lo que equipararía la responsabilidad con una deuda con
VI. Los Organismos Internacionales de Crédito frente a Argentina hoy.
Tanto el Banco Mundial como el BID realizan préstamos directos a entes subnacionales argentinos, se entiende que con especial atención por parte del Gobierno Nacional, cuyos destinos serán de acuerdo a los perfiles clásicos que cada entidad le otorga a los préstamos.
El Banco Interamericano de Desarrollo otorgo, en el período 1997-2007, préstamos directos a las provincias por un monto total de 1386,2 millones de dólares. Los mismos se distribuyeron entre seis provincias —Buenos Aires, Córdoba, San Juan, Salta, Río Negro y Mendoza— y
Un informe del BID considera que los problemas mas importantes para el desarrollo subnacional son, por ejemplo que se están encomendando a los gobiernos subnacionales nuevas funciones que abarcan desde la promoción de nuevas actividades económicas en sus territorios hasta la regulación de servicios públicos privatizados. Tienen que desempeñar con más eficiencia sus funciones más tradicionales, como el mantenimiento de parques y caminos, el control del uso del suelo, la ordenación del medio ambiente y la respuesta ante situaciones de emergencia. Todas estas cuestiones sucedieron el importante proceso de descentralización que sufrió el país en la década de los noventa y después de la reforma constitucional de 1994.
En diciembre de 2007 se aprobó el Programa Inversiones Municipales y Mejora de gestión de Proyectos con el objeto de apoyar al Gobierno Nacional a mejorar la calidad institucional de los organismos locales, este programa tiene un destino local aunque el crédito se realizó al Gobierno Nacional.
Un ejemplo de crédito directo, es el otorgado a la Provincia de Río Negro con el nombre de Programa de Jornada Escolar Extendida de la Provincia de Río Negro de U$D 65.000.000 con un objetivo bien determinado que es “…mejorar la calidad y la equidad de la educación básica de la provincia de Río Negro mediante la expansión de la jornada extendida. Tendría los siguientes componentes: (i) Infraestructura (construcción de nuevas escuelas, ampliaciones y equipamiento); (ii) Apoyo al docente (formación y materiales); (iii) Fortalecimiento de la gestión escolar (incentivos colectivos); (iv) Fortalecimiento institucional; y (v) Sistemas de información, seguimiento y evaluación”[14]. De acuerdo al Documento Conceptual del Proyecto,[15] el prestatario será la Provincia de Río Negro y el garante del préstamo será la República de Argentina. El organismo ejecutor del Programa será la Unidad Provincial de Coordinación y Ejecución de Financiamiento Externo (UPCEFE) dependiente del Gobernador de la Provincia. A la UPCEFE le competen las actividades de planificación, administración, coordinación, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas y proyectos con financiamiento nacional e internacional.
El Banco Mundial también realizó su “Estrategia de Asistencia al País para la República Argentina 2006-2008”[16], donde detalla como objetivo el desarrollo subnacionales Apoyo a la modernización del sector público a nivel provincial. Los préstamos propuestos en apoyo de la gobernabilidad incluyen un Segundo Proyecto de Modernización del Sector Público Gobiernos Subnacionales que haría un seguimiento del primer proyecto aprobado en diciembre de 2005. Estos proyectos tiene por objetivo mejorar la capacidad institucional de los Gobiernos provinciales para la gestión de sus recursos e implementar políticas fiscales sólidas, y al mismo tiempo mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos y crear mejores condiciones para la transparencia y la rendición de cuentas. Los indicadores cuantificables de resultados comprenden un mayor uso de los sistemas integrados de nóminas de pago y mejoras en la administración tributaria provincial. El trabajo del Banco en fortalecimiento institucional provincial sería profundizado a través préstamos de inversión directa a provincias seleccionadas, los cuales apoyarían objetivos de gestión pública de acuerdo a las condiciones y prioridades de cada provincia[17].
VII. CONCLUSION
Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires cuentan con esta herramienta, la de constituirse en sujetos de crédito internacional. ¿De qué dependerá el éxito de esta oportunidad? De muchas variables que promueven o atentan, como vimos, a un ambiente crediticio favorable. Todo dependerá, por un lado, de los gobiernos locales y su determinación por llevar los proyectos a buen puerto y asumir las responsabilidades con seriedad frente a los OIC como también ante la del Gobierno Nacional que garantiza que así sea. El Gobierno Nacional cuenta con un mecanismo de control responsable que es la Ley 25917 y el principio rector a nivel constitucional que es el artículo 124.
El mejor momento para evaluar la autonomía de los entes subnacionales en materia de financiameinto internacional seguramente no sea el actual, el Club de París no se convence con poco y el riesgo país sigue en alza pero lo que está claro es que las herramientas están listas y probadas, solo hace falta un período de estabilidad y los créditos directos serán parte del cotidiano.
[1] El neologismo paradiplomacia se refiere a las relaciones internacionales realizadas por los gobiernos no-centrales (algunos incluyen factores de la sociedad civil) subnacionales, regionales o locales, con el fin de promover sus propios intereses. Cada ente subnacionales se proyecta a través de diversas formas realizando una diplomacia a escala sin interferir con la política exterior del estado nacional que integra. Una de las formas más comunes que tienen las ciudades de proyectarse es el hermanamiento de ciudades.
Este fenómeno parece ser un aspecto propio del proceso general de mundialización y cambio del estado westfaliano, dónde los actores no estatales desempeñan un papel cada vez más significativo en la dinámica internacional. Las fronteras actuales del contacto internacional incorporan, cada vez más, factores públicos y privados en la prosecución de intereses de cooperación y asociación. Las adecuaciones al Derecho Internacional Público y el futuro del sistema de estados como base para el orden político internacional en los últimos siglos se ha abierto al debate.
[7] “Argentina 1991-2005; endeudamiento, crisis y ajuste en las provincias”. Pablo Heidrich. Democracia, Descentralización y Reforma fiscal en América Latina, Pág.
[10] Mediante la Ley 25.917, promulgada el 24 de Agosto de 2004, se creó el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal “…con el objeto de establecer reglas generales de comportamiento fiscal y dotar de una mayor transparencia a la gestión pública” (Artículo 1º).
[12] Idem anterior.
[13]“Estrategia de País del Banco con Argentina (2004-2008)” Documento del Banco Interamericano de Desarrollo Argentina. BID, 2004.
[14] Página web del BID, http://www.iadb.org/projects/Project.cfm?project=AR-L1043&Language=Spanish
[15] Página web del BID, http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1072120
[16] Pagina web del Banco Mundial, http://siteresources.worldbank.org/INTARGENTINAINSPANISH/Resources/2ResumenEAPAr.pdf
[17] Fortalecimiento de las Instituciones del Sector Público, “Estrategia de Asistencia al País para la República Argentina 2006-2008” Banco Mundial, Punto 48, pág. 147.
No hay comentarios:
Publicar un comentario