Paradiplomacia - Estado Nación

La Paradiplomacia, un derivado de la erosión del Estado-Nación
La incipiente descentralización del manejo de las relaciones internacionales como una de las consecuencias del debilitamiento del Estado Westfaliano y la globalización.

Nicolás Mancini Copyright 2007

Introducción y mas...

En la última mitad del siglo XX y sobre todo en los últimos veinte años asistimos a un fenómeno mundial bautizado “Globalización”. Mas que un fenómeno, se trata de múltiples fenómenos de carácter planetario todos ligados entre si por la interrelación y el perfil transfronterizo de sus manifestaciones. Esto se ve, entre otras cosas, en la unificación gradual de mercados, culturas, sociedades, en un vertiginoso avance del comercio y la intensificación de las interacciones transnacionales. Las empresas transnacionales son superpoderosas y mundializan sus estrategias y políticas, su escala es internacional y compiten en los mercados globalizados. La economía de mercado tiende a crear un único sistema mundial, al desmantelarse las barreras nacionales, y a través de la desregulación y la competencia global.
El mundo actual es diametralmente diferente al de principios del Siglo XX donde la idea de Estado-Nación llegaba a manifestarse de manera mas clara y concurrente con la realidad. Hoy los gobiernos tienen cada vez menos influencia sobre empresas que toman sus decisiones de inversión en una perspectiva de referencia globalmente ampliada. El Estado Nacional pierde poco a poco su imperio dentro de los diversos temas, que, ahora, tienen más que ver con flujos externos globales que con realidades propias y estrategias internas.
Podríamos decir que la globalización va marcando el pulso y de a poco todos los Estados Nacionales lo van siguiendo perdiendo lentamente el pulso interno. El Estado, al perder la función que delega en los procesos de integración tanto económica como política y cultural se aleja de su lugar preponderante postulado por el Realismo Clásico. “Si el Estado-Nación está perdiendo una importante parte de sus funciones, si la economía mundial supera la economía nacional, y si estamos en la presencia de una reestructuración supranacional del globo, la modificación del paradigma realista es una necesidad. De hecho, el Estado- Nación pasa a constituir sólo una parte de un sistema mayor, el Sistema Global”[1]. La profunda interdependencia entre los Estados y la necesidad de cooperar entre ellos generan nuevos flujos, circuitos y desafíos que serán oportunidades o problemas según su capacidad de adaptación.
En este marco, la globalización reconfiguró las relaciones internacionales. Los Estados Nacionales están inmersos en complejos procesos de regionalización y los entes subnacionales se enfrentan a nuevos desafíos en la política interna y a los cambios de la realidad internacional a través del incremento de su autonomía y la posibilidad de proyectarse internacionalmente logrando un grado mayor de eficacia y sobre todo dinamismo.
La interconexión es tal que los Estados mantienen relaciones entre Estados, pero también deben responder e interactuar con organizaciones internacionales, organizaciones regionales, provincias, ciudades y todos los entes subnacionales que hoy en día se proyectan internacionalmente dentro de sus competencias. Asimismo los Estados aumentan las potestades de gestión de sus gobiernos no centrales en materia de gestión y en la definición de políticas hacia fuera. El tradicional Estado Nación se enfrenta ahora con Empresas Transnacionales, Fondos de Capital, Banca Privada, Organizaciones No Gubernamentales, Organismos Internacionales, actores Sub-Nacionales, todos ellos interactuando e interrelacionándose bilateral o multilateralmente, realizando prácticas paradiplomáticas y creando redes de participación y acción conjunta.
Como dije al principio de esta introducción, un poco antes de las dos últimas décadas comenzó un proceso donde las autoridades locales de las unidades subnacionales logran captar el pulso sistémico del contexto internacional y desarrollan su espacio de participación autónoma en la agenda internacional, mejorando de esta manera su inserción en el mundo; no sólo para alcanzar una imagen de mayor protagonismo sino también para conseguir objetivos concretos nacionales y locales, como ser la captación de recursos externos y la ubicación internacional de productos materiales y culturales del país, con un mejor aprovechamiento de las inversiones externas y de los fondos de cooperación internacional. Esta nueva capacidad regional de dialogar directamente con otras partes del mundo se ha llamado paradiplomacia para diferenciarla de la política exterior que sigue siendo privilegio de los gobiernos centrales.

El debilitamiento del Estado-Nación frente a la globalización. La erosión desde afuera y desde adentro.

Los cambios en las estructuras jurídico-constitucionales que sufren los estados nacionales en su forma institucional responden a flujos internos y externos. Un autor argentino, el Dr. De Marsilio describe la situación de doble influencia, cuando menciona los “cambios por arriba” y “por abajo” de la forma institucional del Estado. Los primeros refieren al desarrollo de Regímenes Internacionales (a nivel continental en el caso europeo, y a nivel regional en el nuestro[2]); mientras que los segundos aluden a la tendencia que simultáneamente al primer cambio se da pero en dirección a la descentralización política y administrativa[3].
Según esta reformulación o redimensionamiento, el Estado se ve influenciado en su accionar en materia económica y limitado en su margen de maniobra desde tres direcciones: “desde arriba”, por efectos de la globalización de la economía, la libre circulación del capital, las Empresas Transnacionales y los Regímenes Internacionales; “desde abajo”, debido a los cambios a nivel local que se están desarrollando ( y esto teniendo también en cuenta que el desarrollo económico es un proceso localizado).
La erosión desde afuera: No faltan datos para demostrar que muchos pequeños Estados tienen un PNB inferior a los ingresos anuales de varias de las colosales empresas multinacionales. Con ésta y otras razones, hay quienes afirman que la época histórica de los estados nacionales ha tocado a su fin. Que los actores protagónicos en el escenario del mercado mundial, aparte del capital privado, son las regiones subnacionales organizadas, o las supranacionales. A finales de la década de los ‘90 el analista español Manuel Castells decía acerca del debilitamiento de los estados nacionales; “La unificación electrónica de los mercados capitales y la capacidad de los sistemas de información para transferir enormes masas de capital en cuestión de segundos hacen prácticamente imposible que los Estados y sus bancos centrales decidan sobre el comportamiento de los mercados financieros y monetarios, algo reiteradamente demostrado en las crisis monetarias de la Unión Europea desde 1992 y en el sureste asiático en 1997[4]”.
Por otra parte, la internacionalización de la producción y la creciente importancia del comercio exterior en el comportamiento de la economía disminuyen asimismo la capacidad de los Gobiernos para intervenir en la misma, exceptuando las inversiones en infraestructura y educación. En la Unión Europea el proceso de pérdida de soberanía es aún más patente. Para no ser marginados de la competencia internacional, los Estados europeos decidieron, aunar sus fuerzas, pero al hacerlo han eliminado los últimos restos de soberanía económica. Con una moneda única, un Banco Central Europeo y mercados integrados, no pueden darse políticas económicas nacionales. Incluso los presupuestos de cada país tendrán márgenes muy estrechos entre las obligaciones históricamente contraídas (tales como seguridad social), los criterios de los mercados financieros y la armonización con los criterios europeos. Por otro lado el proyecto de Constitución Europea tiene grandes posibilidades de salir a la luz aumentando la cesión de soberanía y la idea de trasnacionalización de competencias.
Los cambios internos: Para en citado analista Manuel Castells los Estados-Nación, cuando actúan estratégicamente en el ámbito internacional, están sometidos a una tremenda tensión interna. Por una parte para fomentar estrechamente la productividad y competitividad de sus economías deben aliarse con los intereses económicos globales y guiarse por las reglas globales favorables a los flujos de capital. Esto lleva a las regiones a demandar una descentralización de las políticas para tratar en detalle las necesidades locales.
A causa de la intensificación de los procesos de regionalización y globalización, se viene tramando en el sistema global un amplio entramado de regímenes y organizaciones internacionales para administrar los problemas políticos colectivos y áreas acotadas de la actividad transnacional (comercio, entre otros). Nuevas formas de asociación política dan lugar a la expansión de vínculos transnacionales y a la interpenetración de la política exterior y doméstica; consiguientemente los Estados buscan establecer nuevas formas de gobierno y regulación internacional que permitan afrontar los problemas políticos colectivos. El Estado liberal ve cada vez más erosionada su capacidad para atender solo y de forma efectiva las demandas planteadas por sus poblaciones locales.
El Estado de benefactor fue un Estado planificador y fuertemente centralizado que actuó como un árbitro entre el capital y el trabajo, con un rol empresario e interventor directo en el proceso de acumulación. En los ‘90 se transforma y pasa a tener un rol "mínimo", y en una primera mirada percibimos dos consecuencias inmediatas de esta transformación. Por un lado, el debilitamiento de la autoridad del Estado central vía descentralización, privatización, retiro, "desmantelamiento" vinculado a la brusca eliminación de sus funciones empresarias, productivas y sociales, así como a la ampliación del espacio del mercado. Pero, por otro lado, se produce la revalorización del espacio subnacional, dado que las políticas de descentralización y traspaso hacia niveles subnacionales promueven mayores competencias hacia los municipios.
Paralelamente, la regionalización comienza a constituir otro nivel de la política: la del bloque. Porque, como respuesta a la amenaza de una competencia amplificada, surgen las regiones que buscan operar a una escala territorial y económico-comercial más amplia para aumentar su capacidad económica y su proyección hacia los mercados internacionales. El ejemplo en nuestro país es la potestad que otorga el Articulo 124 de la Constitución Nacional que da la facultad a las provincias de formar regiones y firmar tratados de cooperación regional, lo que sucede por ejemplo en el NOA y las provincias de la cuenca del Río Negro.

La Paradiplomacia como respuesta a la globalización y alternativa del nuevo Estado.

Desde la reforma de la Constitución e incluso desde antes las Provincias, Regiones y Municipios han realizado tareas de posicionamiento en el orden internacional como viajes y visitas promociónales a cargo de delegaciones en el exterior, firma de acuerdos y convenios de cooperación mutua (Art. 124 y 125 de la Constitución Nacional) a esto se le suma la cooperación interregional, la presencia en redes mundiales como MERCOCIUDADES, la presencia en organizaciones internacionales de cooperación, hermanamiento de ciudades, etc. Todas estas actividades están tomando una importancia cada vez mayor tanto en los entes subnacionales argentinos como en los integrantes de la Unión Europea que han avanzado notoriamente en este proceso de descentralización y agilización de las relaciones. Así, frente a la complejidad de los problemas mundiales, el creciente aumento de las necesidades regionales y las nuevas atribuciones de las regiones, la paradiplomacia emerge como una respuesta a la aparente incapacidad del Estado de resolver las problemáticas locales.”Parafraseando al realismo político, podemos decir que la diplomacia se encarga de High politics y la paradiplomacia de low politics, en otras palabras el Estado debe encargarse de la visión global del país y la paradiplomacia de las necesidades locales[5]”.
Si la paradiplomacia responde a la necesidad de la compleja estructura internacional actual, ha conllevado también a enfrentar los intereses del Estado central con las provincias. En el caso argentino, se esta tratando de llegar a una relimitación de competencias y libertades para proyectar un trabajo a largo plazo de inmersión en el mundo de la Relaciones Internacionales. Tengamos en cuenta que aun no se ha llegado a lograr un trabajo en conjunto y a una demarcación limites y de competencias aunque se esta trabajando en el tema tanto en Cancilleria como en los diversos grupos de estudio tanto nacionales como de los entes federados.

El caso en Argentina y su dimensión Jurídica

En Argentina existe en materia de tratados internacionales una competencia delegada por las provincias al gobierno federal en el Articulo 126 (antiguo 108) cuando establece que “las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacion […] no pueden celebrar tratados parciales de carácter político”. Pero el Artículo 124 reformado otorga, a las unidades subnacionales las atribuciones de celebrar convenios internacionales, crear regiones para el desarrollo económico, fundar instituciones a tal efecto, y actuar en la escena internacional como sujetos de crédito internacional:
“Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La Ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”[6]

Tres condiciones quedaban así establecidas para la celebración de convenios internacionales por parte de estos actores:

- Que no sean incompatibles con la política exterior de la Nación
- Que no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal
- Que no afecten el crédito público de la Nación.

Estas tres condiciones implicaban que los convenios que las provincias, CABA y municipios celebraran no pueden entrar en conflicto con los Tratados Internacionales celebrados por el Estado Nacional; que dichos convenios deben referirse a materias que sean de competencia subnacional y que no podrán contraponerse a otros en que el Estado Nacional sea parte; y por último, que estos actores no podrán comprometer a la Nación en materia de endeudamiento internacional salvo que ella se obligue en calidad de avalista.[7].
Poniendo el acento en las dos primeras condiciones (la ultima de las condiciones citadas será retomada en la dimensión referente al financiamiento internacional), el artículo 125 reformado estableció las competencias sobre las que las unidades subnacionales están facultados para celebrar convenios internacionales sin afectar las ya delegadas al Ejecutivo Nacional: “la promoción del progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”.
La contraparte de dichos convenios podrán ser actores internacionales -públicos o privados-, (Estados, provincias, Comunidades, Intendencias, Ayuntamientos, etc), en tanto que sean unidades políticas que conforman Estados Nacionales Extranjeros; empresas, organismos de asistencia técnica; también serán contrapartes los organismos internacionales de crédito.

El reconocimiento de la facultad de celebrar convenios internacionales tras la reforma del artículo 124, desató debates jurídicos en torno a: a). La diferenciación entre este nuevo status de “actor internacional” y el status de “sujeto de derecho internacional”. Esta diferenciación es materia de Derecho Internacional Público y esta claro que una Provincia no es considerada un “sujeto de derecho internacional publico”, pero se especula que en un futuro podría asumir alguna de sus características, como por ejemplo en términos de responsabilidad internacional; b) La facultad de celebrar “Convenios Internacionales”, distinta de la de celebrar “Tratados Internacionales”, a partir de lo establecido en la Convención de Viena sobre del Derecho de los Tratados. El status jurídico de los instrumentos facultados a celebrar; las implicancias de celebrar “Tratados Parciales”; c) El alcance de lo establecido en el artículo 124 respecto al conocimiento del Congreso Nacional: “con conocimiento del Congreso Nacional” versus “con consentimiento del Congreso Nacional”; d) La necesidad de una reglamentación del Artículo 124 por parte del Congreso Nacional, por parte de las Provincias, la no-reglamentación, la definición a través de la jurispreudencia de la Corte, etc.

El nuevo rol del Estado.

Sobre el nuevo papel del estado, Castells cita a Hirst y Thompson, así: “Las formas emergentes de gobierno de los mercados internacionales y otros procesos económicos incluyen a los principales gobiernos nacionales, pero en un nuevo papel: los estados funcionan menos como entidades “soberanas” y más como componentes de un “sistema de gobierno” internacional. Las funciones centrales del Estado-Nación serán proporcionar legitimidad y asegurar la responsabilidad de los mecanismos de gobierno supranacionales y subnacionales”.
Este proceso de globalización, caracterizado por la interdependencia creciente entre los países a nivel mundial, por el cambio en las formas productivas y por el predominio del sector financiero, tiene un impacto profundo en los Estados nacionales. Esto es particularmente evidente en América latina, porque los obliga a redefinir de manera drástica y abrupta la actuación del sector público a nivel nacional, subnacional y supranacional, a procesar los nuevos conflictos que se generan en el marco de sociedades más fragmentadas y a promover otra articulación con la sociedad civil.
Hablar de la necesaria mutación o crisis del Estado-Nación como consecuencia de la globalización no significa estar de acuerdo con la tesis del "fin del Estado-Nación", ni considerar al Estado como anacrónico en un mundo único, ni la dilución de toda sustantividad de la política en técnica y posicionamiento competitivo, sino de dar cuenta de un cambio de su lugar e importancia, de ver cuáles son las nuevas tareas y rasgos que adopta, y de indagar cómo se produce y procesa ese impacto en nuestro país a fin de siglo.

Conclusión

Por lo que se expuso, se puede llegar a varias conclusiones, pero sobre todo al planteo de varias preguntas y disparadores de investigación. ¿Los estados están preparados para aumentar la libertad de los estados federados que los componen? ¿Conviene una aceleración del proceso? ¿Depende de una iniciativa del gobierno central o de la actividad proactiva e innovadora de los actores subnacionales?
La concepción de Estado Nación esta sufriendo una necesaria mutación hacia un Estado parte de la red mundial que busca simplificarse y lograr un aceitado efecto catalizador entre el mundo globalizado y las regiones locales. La concepción “realista” estatocéntrica de las relaciones internacionales donde los actores fundamentales son los Estados debe actualizarse a base de descentralización hacia adentro y una proyección globalizada hacia fuera. Con el objeto de lograr la ansiada igualdad se deben descentralizar las funciones administrativas nacionales para después redistribuir las competencias, según las que correspondan a cada poder.

El rol de los Estados mundiales y las relaciones de índole estatal ha entrado en crisis y los Estados deben adaptarse a las nuevas concepciones en materia económica, financiera, comunicacional, geopolítica, de cooperación y diplomática. Las relaciones internacionales y sobre todo la política exterior argentina sigue, en forma exclusiva, en poder del Estado Nacional, pero esto no implica que los estados no puedan proyectarse internacionalmente en el marco de sus competencias.

Entonces para concluir, lo visto no pretende demostrar que estamos ante la presencia de la desaparición definitiva del Estado-Nación como actor principal en las relaciones internacionales. Estamos hablando de un largo proceso que nos obliga a analizar con elementos más variados la compleja red de actores y relaciones en el mundo globalizado. La paradiplomacia es solo una de las manifestaciones de la descentralización paulatina y gradual que vienen y seguirán experimentando los Estados Nacionales “Westfalianos”. Descentralización acelerada y desordenada en los últimos años dada la dimensión del proceso globalizador y el avance de los nuevos actores; avasallantes, como las poderosas empresas multinacionales y los gobiernos no centrales de todo el globo que se lanzan a interactuar a veces en forcejeo con las Cancillerías Nacionales y otras veces en armonía con un proyecto nacional, regional o comunitario.

Nicolás Mancini Copyright 2007
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· SALVIOLO, Marcelo A. “Provincias y Convenios Internacionales, una propuesta desde el Federalismo de Concertación” Buenos Aires. Editorial Nuevo Hacer, Grupo Editor Latinoamericano. 2005.

DE MARSILIO, Ernesto G; “Relaciones Paradiplomáticas: de la teoría y metodología al estudio de las realidades. Algunos aportes al análisis del caso argentino” Trabajo presentado en el III Congreso de Relaciones Internacionales del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de La Plata (IRI), 23 y 24 de noviembre de 2006. 28 Págs.

· ZUBELZÚ, Graciela (coord.) “Primer Informe”, Proyecto Provincias y Relaciones Internacionales. Programa del PNUD y el Comité de Provincias en el Plano Internacional del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI). Buenos Aires. Agosto 2004. 54 Págs. Disponible en Web: www.cari1.org.

· ZUBELZÚ, Graciela (coord.) “Segundo Informe de Relevamiento y Diagnóstico”, Proyecto Provincias y Relaciones Internacionales. Programa del PNUD y el Comité de Provincias en el Plano Internacional del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI).Buenos Aires. 2005. 45 Págs. Disponible en Web: www.cari1.org

Consejo Argentino de Relaciones Internacionales: www.cari1.org
Dirección General de Relaciones Internacionales del GCBA: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/internacionales/presentacion.php?menu_id=178
Dirección Nacional de Coordinación con las Provincias, Subsecretaría de Relaciones con las Provincias, Ministerio de Economía de la Nación: http://www.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/endeudamiento/endeudamiento.htm
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto: www.cancillería.gov.ar

Página Oficial de Mercociudades: www.mercociudades.org

· CARREON, Pedro; “Paradiplomacia y su desarrollo en el mundo”, El fenómeno de los gobiernos no centrales activos internacionalmente. Jueves 27 de septiembre de 2007. Revista Protocolo-Foreign Affairs & Lifestyle es una revista especializada en temas de negocios, comercio exterior y diplomacia.
http://www.protocolo.com.mx/articulos.php?id_sec=3&id_art=2548

ZERAOUI, Zidane QUE ES LA PARADIPLOMACIA. La dimensión trasnacional de lo local y lo regional. 20 de Febrero 2007.(para Safe Democracy) http://spanish.safe-democracy.org

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[1] Eric J. Hobsbawn., Naciones y Nacionalismo. Cambridge, Cambridge University Press, 1991. Citado por Carlos A. Romero, La decadencia del Estado.
[2] Como es el caso de la creación de regímenes entre las provincias del NOA de Argentina, el ZICOSUR y el MERCOSUR.
[3] DE MARSILIO, Ernesto G; “Relaciones Paradiplomáticas: de la teoría y metodología al estudio de las realidades. Algunos aportes al análisis del caso argentino” Noviembre de 2006.

[4] CASTELLS, Manuel ¿Fin del Estado nación?. El Pais 26-10-97
[5] ZERAOUI, Zidane .”QUE ES LA PARADIPLOMACIA”. La dimensión trasnacional de lo local y lo regional. 20 de Febrero 2007.(para Safe Democracy).

[6] Constitución de la Nación Argentina, Arts. 124, 125 y 126. sancionada por el Congreso General constituyente el 22 de agosto de 1994. Buenos Aires. 1996.
[7] SALVIOLO, Marcelo A.; “Provincias y Convenios Internacionales – Una propuesta desde el Federalismo de Concertación”, Instituto del Servicio Exterior de la Nación, Editorial Nuevo Hacer –Grupo Editor Latinoamericano, Bs. As, 2005. Págs. 117 y 118.